原标题:范一飞:数字人民币M0定位的政策含义分析

中国人民银行正在稳步推进数字人民币试点研发。数字人民币是中国人民银行发行的数字形式的法定货币。指定运营机构参与运营并与公众交流。基于广义账户体系，支持银行账户的松耦合功能，相当于纸币和硬币，具有价值特性和法律补偿，支持可控匿名。我们认为，数字人民币主要定位于流通中的现金(M0，下同)，蕴含着丰富的理论内涵和政策选择。

首先，数字人民币的M0定位是由货币的性质和发展规律决定的

法币形态的历史演变是在技术和需求的驱动下，逐渐从实物形态过渡到数字形态。价值计量、价值储存和交换媒介是法定货币的基本功能，可计量、可识别和可转移是实现货币功能的重要因素。在各个历史时期，生产力的发展产生了新的需求，而技术的迭代促进了货币从实物、金属和纸币向电子和数字形式的演变，从而提高货币流通效率，提高消费者福利。

货币来源于人类社会发展早期的易货交换，一些稀有珍贵的物品，如贝壳等，成为普遍等价物。随着冶炼技术的进步，铜、铁、金、银等金属货币开始出现。社会进入精细分工和大规模生产阶段后，对货币的需求一直在增加。由于携带和分割金属货币的不便，很难满足商品经济和生产发展的需要。后来，在国家信用的支持下，中央银行发行的法币逐渐取代了纸币，完成了法币从金属货币到纸币、硬币的演变。

近年来，随着网络技术和移动支付的快速发展，商业银行基于存款货币的支付工具逐渐电子化和数字化。然而，商业银行的存款货币不能代替法定货币发挥价值尺度或记账单位的作用。因此，在货币演变过程中，无论人民发行的货币有多活跃，都需要国家(或地区)集中统一发行法定货币。历史上，在官方货币流通的同时，私人铸币和外币也不同程度地存在。私人货币发行和用户自主决定的硬币重量和颜色标准增加了社会交易成本。中华人民共和国成立后，国家发行法定货币，通过向公众提供纸币和硬币来取得公众的信任，有效降低了交易成本，促进了经济发展。近年来，比特币、全球稳定货币等加密资产试图发挥货币的功能，开始了新一轮的私铸货币、外币、法币的游戏。针对这种情况，国家有必要利用新技术将M0数字化，为数字经济的发展提供一种通用的基础货币。

M0数字化是由货币发展和支付需求规律催化的供给侧结构改革。随着信息技术的发展，批发资金已经依靠支付系统实现电子化，支持M1和M2流通的银行间支付清算系统(如大小支付系统和网上支付跨行清算系统)、商业银行同业系统和非银行支付机构等各种支付系统不断完善和升级，更好地适应经济发展的需要。用数字人民币取代M1和M2，不仅无助于提高支付效率，还会造成现有系统和资源的巨大浪费。

随着电子支付尤其是移动支付的快速发展，已经满足了经济发展的需要，培养了公众使用电子支付工具的习惯。但这种基于商业银行存款币种、基于账户紧耦合模式的电子支付工具，在应用场景覆盖、普惠金融、支付效率、用户隐私保护、匿名支付等方面仍有较大提升。另一方面，虽然现金利用率呈下降趋势，但绝对金额会不断增加，说明法定货币的数字化供给没有跟上零售需求的变化。特别是在金融服务覆盖面不足的地方，公众对现金的依赖程度仍然很高，对于获取和使用数字央行货币有现实的需求和预期。此外，现金管理成本高，存在被用于洗钱等违法犯罪活动的风险。而且，在社会经济日益数字化、实物货币使用日益减少的背景下，商业银行的存款货币能够以同等价值兑换成央行货币，是维护公众对商业银行存款货币信心的基础。通过分散技术进行加密资产等支付交易，会侵蚀国家货币主权，现金数字化的压力实际上也在增加。这种货币发展的历史趋势和需求要求我们在“供给方”上做文章。我们需要利用新技术使M0数字化，并补充现有的电子支付系统。我们不仅要保持M0的属性和特色，还要衍生出不同于基于价值属性的电子支付工具的新功能。中央银行作为国家信用的提供者，为了保证货币金融体系的稳定，应响应零售需求，提供数字现金供给。

第二，从M0的管理模式来看，货币发行是央行的基本职责，数字人民币应坚持央行集中管理

货币发行是央行的天然职责，也是履行职责的基础。在现代中央银行制度下，中央银行是国家银行、发行银行和银行的银行。货币发行是中央银行的基本职能，是维护国家货币主权、为商品流通和交换提供支付手段、调节基础货币和货币供应的基础。随着中国社会主义市场经济体制的建设和完善，中国人民银行自1984年起恢复了中央银行的职能。从中央银行主导的单一银行体系向“中央银行-商业银行”的双重模式过渡，既保证了中央银行的货币发行权，又充分发挥了商业银行的资源优势和市场在资源配置中的决定性作用，从而构建了中央银行货币和商业银行存款货币和谐共存的货币流通体系。数字人民币遵循现有的货币发行制度。央行在数字人民币系统中占据中心地位，负责向指定商业银行批发数字人民币，并进行生命周期管理。商业银行等机构负责为公众提供数字化人民币兑换和流通服务。

坚持数字人民币发行集中管理意义重大。一是维护法定货币地位和货币发行权。数字人民币的集中管理有利于抵御加密资产和全球稳定货币的侵蚀，防止数字经济时代货币发行权的旁落，保证货币发行始终服务于国家发展和改革的大局，保证数字人民币的币值稳定、安全和合法偿付。二是提高支付系统的效率，改善货币政策的传导。数字人民币集中管理可以实现支付即结算，提高商户资金周转效率，有助于解决中小企业流动性问题，提高货币流通速度和货币政策执行效率。同时，有利于打破零售支付壁垒和市场分割，避免市场扭曲，保护金融消费者权益，促进普惠金融。第三，保持金融稳定。数字人民币采用可控匿名机制。中国人民银行信息完整，可以利用大数据、人工智能等技术分析交易数据和资金流向，防范和打击洗钱、恐怖融资、逃税等违法犯罪活动，有效维护金融稳定。

对M0的发行和流通实行集中管理是全球各国央行的普遍做法。为了确保控制货币发行和货币政策的能力，世界主要经济体的中央银行和货币当局对现金发行和流通实行集中管理。例如，美国、欧洲和中国的中央银行采用了集中现金管理模式，承担打印、分配、仓储、发放、归还、整理和销毁现金的功能。在英国，虽然英格兰银行已经将英镑的印刷、分拣和仓储职能移交给商业机构，但它也通过运营、财务、公司治理、风险控制和定期审计等法规体现了集中管理的原则。近年来，我国开始探索将分拣等部分职能向社会主体转移，但打印、投递、返还等关键职能仍由央行承担。

要维护央行在数字人民币发行中的中央管理地位，必须做到以下几点:一是对数字人民币额度进行整体管理，制定统一的业务标准、技术规范、安全标准和应用标准。二是全面管理数字人民币信息，通过掌握全量交易信息，对数字人民币的兑换和流通进行记录、监控和分析，完善数字时代央行的发行体系。三是全面管理数字人民币钱包。在坚持数字人民币统一认知体系和防伪功能的前提下，本着双层运营的原则，央行和指定运营机构将通过共建共享的方式共同开发钱包生态平台，同时实现各自的视觉识别和特色功能。四是统筹建设数字人民币发行基础设施，实现跨运营机构互联互通，确保数字人民币稳定有序流通。

第三，从M0的管理规定来看，数字人民币的发行和流通应该按照现金进行规范和管理

数字人民币的研发基本符合我国的法律框架。《中国人民银行法》授权中国人民银行发行人民币并管理其流通。中国人民银行有权发行人民币，是唯一的发行机构。同时，数字人民币具有数字化特征，不完全适用于实物现金流通的监管规则。因此，有必要制定专门针对数字人民币的监管要求，做好数字人民币流通环境建设，并随着数字人民币发行和流通体系的逐步成熟，及时完善相应的法律法规。

数字人民币有法律赔偿。数字人民币主要位于M0，受《中国人民银行法》、《人民币管理条例》等现金管理相关法律法规的约束。根据人民币的法律规定，我国所有公私债务均以数字人民币支付，任何单位和个人有条件接收的，不得拒绝接收。

数字人民币还应遵守大额现金管理、反洗钱、反恐融资等法律法规。例如，根据《中国人民银行关于试行大额现金管理的通知》，为配合反洗钱相关工作，试点地区的数字人民币也要进行大额存取款登记，相关机构应向央行报告数字人民币大额和可疑交易。

4.从M0的成本体系来看，数字人民币是央行向公众提供的公共产品，不支付利息，央行不收取汇兑、流通等服务费用

数字人民币主要位于M0，是法定货币的数字形式。根据萨缪尔森在《纯粹公共支出理论》中对公共物品的定义，法定货币属于公共物品。因此，中央银行对现金交易不收取手续费，设计、生产、运输、储存、返还、销毁等相关费用由政府承担。数字人民币也属于纯公共物品。首先，数字人民币的发行和流通服务是面向全社会提供的，具有共同受益和消费的特点，其效用是全社会全体成员共享的，不可分割；其次，数字人民币系统建成运营后，消费者的增加不会线性增加分销和流通成本，也不会影响对他人的服务质量。边际成本低，无竞争力；第三，没有人会排斥他人消费数字人民币服务，这是非排他性的。而且数字人民币是无息的非盈利性的，追求的是社会效益和社会福利的最大化。因此，中国人民银行对数字人民币实行与现金一致的免费策略。央行建立免费的数字人民币价值转移系统和金融基础设施，不收取发行层兑换和流通服务费用，商业银行不收取个人客户数字人民币兑换和赎回服务费用。这样可以节约人民币生产流通成本，有助于落实党中央、国务院降低税费的决策安排，减轻实体经济负担，优化经营环境，进一步激发市场活力。同时，为了充分调动所有参与者的积极性，实现可持续经营，应参考现行的纸币发行安排，分配发行费用，建立合理有效的激励机制。

5.从M0的发行模式来看，商业银行应该承担起向公众兑换数字人民币的功能

法律法规要求商业银行提供数字人民币兑换服务。《人民币管理条例》赋予“办理人民币存取款业务的金融机构”配合中国人民银行管理人民币流通的权利，人民币现金的发放主要通过银行的现金收付业务实现。因此，商业银行有法律依据为数字人民币提供兑换和流通服务。同时，《非银行支付机构网上支付服务管理办法》第九条规定，非银行支付机构不得经营或者变相经营货币兑换、现金存取等业务。，不具备为M0定位的数字人民币提供兑换服务的制度基础。因此，根据目前的法律法规，只有商业银行可以向公众提供数字人民币兑换服务。

商业银行提供M0汇兑服务是全球最佳做法。“中央银行-商业银行”的双重模式在各国的现金发行中被广泛使用。中央银行是基础货币的提供者和货币流通的监管者，而商业银行则是传递、流通和提取货币，为公众提供现金存取服务。美国、英国、德国和中国等主要央行都向商业银行输送现金，与公众交换。这不会轻易导致“金融脱媒”，也不会对现有金融体系和实体经济造成大的冲击。

为确保数字人民币系统的安全性和稳定性，应审慎选择资金和技术实力雄厚的商业银行作为牵头提供数字人民币兑换服务的指定经营机构。第一，充分利用现有资源和技术储备。商业银行作为指定经营机构，应具备成熟的基础设施、完善的服务体系和充足的人才储备。他们提供的交换服务，可以充分调动市场力量，实现优胜劣汰。第二，降低潜在风险。商业银行作为指定运营商，在零售业务治理体系和风险控制措施方面经验丰富，能够有效防范操作风险，增强公众持有和使用数字人民币的信心。第三，避免金融脱媒。数字人民币遵循双重模式下的货币发行制度，不支付利息，避免与商业银行的存款货币竞争。第四，有利于货币政策的传导。商业银行提供的人民币数字汇兑可以加快资本回流商业银行的速度和效率，促进商业银行发挥金融中介的作用，为货币政策传导提供更直接有效的渠道。

在央行集中管理的前提下，兼顾稳定和创新，探索指定经营机构与其他商业银行和机构的合作模式，共同提供数字化人民币流通服务。为了确保数字人民币的广泛使用，不给现有金融市场带来太大冲击，有必要充分发挥其他商业银行和非银行支付机构在数字人民币系统中的积极作用。在实物现金流通过程中，所有商业银行都可以向公众提供人民币服务。在人民币数字化流通过程中，考虑到技术基础和系统管理要求较高，商业银行作为指定经营机构，可以在明确权责关系的基础上，与其他商业银行及相关机构合作，共同向公众提供人民币数字化流通服务。具体而言，商业银行作为指定经营机构，负责在中国人民银行额度管理下，根据客户信息的识别力度，为客户开通不同类型的数字人民币钱包，并提供数字人民币兑换和赎回服务。同时，商业银行作为指定经营机构，与其他商业银行及相关机构共同承担中国人民银行监管下的数字人民币流通服务，负责零售环节的管理，实现数字人民币的安全高效运营，包括支付产品设计创新、场景开发、营销、系统开发、业务处理、运维等服务。在这个过程中，要保持公平的竞争环境，确保市场在资源配置中发挥决定性作用，充分调动市场各方的积极性和创造性，维护金融体系的稳定。

(作者是中国人民银行党委委员、副行长)

来源:英国《金融时报》