澎湃新闻
原标题:《国家中心城市》冷思考:一个城市的中心性从何而来
目前，中国已经建立了九个国家中心城市，其中最后一个城市Xi安于2018年初获批，至今已有两年零七个月。在此期间，人们将度过第十个国家中心城市一直是一个热门话题。近日，山东宣布支持济南建设国家中心城市，支持青岛建设全球海洋中心城市，引发了对这一问题的新一轮关注。
在互联网上，人们对国家中心城市的分析主要包括“看图”和“读书”。“读图”的思路主要是从东、中、西部地区均衡布局的角度分析一个城市作为国家中心城市建立的可能性，而“读图”的思路则侧重于从城市竞争力的角度分析。
实际上，城市的中心地位是地理位置、人口分布、空、交通流线、经济联系等多种因素相互作用的结果。，这不是简单的平面统计可以确定的。作为最高级别中心的国家中心城市不能太多，依靠空之间的想象来猜测未来可能会有多少个国家中心城市是不可靠的。随着不同城市专业化特征的进一步凸显，建设一批专业化中心城市(如海洋中心、科技中心城市等)将成为新的趋势。)。
中心地理论与中心城市
国家中心城市是在一个国家内部发挥最高层次中心作用的城市，其理论支撑是经济地理学中的中心地理论。
中心地理论最早是由地理学家克里斯塔勒在《德意志南部中心地原理》一书中提出的，并由经济学家罗施基于不同的假设加以补充。根据这一理论，人类活动的地理单位总是处于不平衡状态，空表现为中心区和外围区的区别。
中心是在一个地区起中心作用的聚落空。大如城，小如村，一个居住区，无论大小，通常需要两个因素才能成为中心:一是人口规模和密度，二是中心性。
要成为中心，光有人口规模是不够的。同样的人口规模，无论是集中还是均匀分布，都会影响中央商品的总消费。中部地区的发展和繁荣取决于中部商品的消费，而中部商品的消费取决于中部地区内部人口的集中。所以中心必须同时具有一定的人口规模和密度。中心性是指一个地方相对于其周边地区的综合经济功能的过剩，在经济地理学中通常称为重要性过剩。简而言之，中心性意味着一个地方对其所属区域的相对重要性。
克里斯塔勒根据市场原则、运输原则和行政原则分析了中央土地制度的演变。中心地原理作为一种理论图式，只能估计早期城市系统的演化轨迹，其在高复杂性条件下的分析效果是不确定的。但这一理论框架在现代城市区位分析中仍然有用，因为我们追求的不是它的数学严谨性，而是借鉴这一思想来判断城市体系的演化方向。
根据中心地理论，城市的中心性是地理位置、人口分布、空、交通流线、经济联系等多种因素相互作用的结果。，这不是简单的平面统计可以确定的。国家中心城市尤其如此，它是最高级别的中心。
从这个意义上说，国家中心城市只能认定，不能选择。建立国家中心城市是上述多种因素综合作用的印证，不能作为地区平衡的筹码，更不能作为调节余缺的工具。
国家中心城市首先要优化内部结构
国家中心城市的核心功能是经济集聚及其对周边地区的辐射带动。经济集聚的前提是人口集聚。这意味着国家中心城市面临的首要问题是优化内部结构，提高人口集中度和承载能力。
严格来说，已经建立的九个国家中心城市(包括相当一部分其他大城市)并不是独立的城市，而是都市区。国家中心城市本身的优化，本质上是都市圈内部结构的优化。
中小城市发展成都市圈，通常要经历三个阶段:人口向城市集聚、郊区城市化和反城市化。一个城市的发展演变，自然不会导致现代城市。在城市发展的不同阶段，需要不断采取人为干预措施，解决前期无序扩张、中期环境污染、后期城市更新等各种问题，进而应对逆城市化和再城市化。
优化都市圈内部结构的关键是处理好中心城市与郊区的关系。一个城市要发展好，必须有一个形态稳定、功能齐全的郊区支撑。城市郊区承担着中心地区难以完成的功能，本质上是城市经济和市民生活的一部分，可以为高密度城市的发展提供支撑。根据研究，郊区至少有以下五个功能:
(1)作为城市生态环境的屏障；
(二)为公民提供休闲场所；
(3)提供仓储、物流等工业设施；
(4)满足高品质、低密度生活的需求；
(5)提高食品安全里程，提供丰富的新鲜食品。
我们面临的问题是，在城市化的浪潮下，人口聚集，城市扩张，但真正的郊区形态并没有发展起来，相应的郊区功能也缺乏。这些问题的出现与市政府对郊区的过度控制和干预有关。长期以来，中国的城市发展呈现出一种畸形的“逐级发展”的形态，这种等级逻辑也渗透到了城市中。郊区既不是典型的村庄，也不是标准的城市，在城市发展中扮演着尴尬的角色。由于多年的积累，很多地方的所谓郊区变成了“城不像城，村不像村”，郊区功能空缺失，实际上成为了城市的“等待开发区”。
从世界经验来看，大多数发展良好的城市郊区是基于资源禀赋和经济规律的自然演变的结果。在一个市场化的条件下，各种要素会在相对价格的牵引下在城乡之间合理配置，这种在空之间配置的结果会形成一个动态稳定的郊区形态。
国家中心城市应站在全面深化改革的前沿
就中国而言，城乡发展仍然面临着一个特殊的问题——打破城乡二元体制结构。目前，土地产权制度、规划管理制度和户籍制度的二元结构是国家中心城市发展的主要障碍。
国家中心城市要充分发挥主导和中心作用，走在全面深化改革的前列。
第一，加快建立城乡一体化发展的体制机制。
今年年初，国家发改委等18个部门联合发布了《全国城乡一体化发展试验区改革方案》，确定了11个全国城乡一体化发展试验区。通过对比可以发现，11个实验区覆盖的国家中心城市只有广州府、重庆府、成都府和Xi府四个，而京沪等5个国家中心城市不在实验范围内。已经纳入改革试验范围的城市，需要加强政策整合和试验深度，尽快推出制度成果；未纳入改革试点范围的城市也要积极探索改革经验，争取改革授权，更好地发挥国家中心城市的引领作用。
二是利用好国家中心城市扶持政策。
在目前的政策框架下，对国家中心城市给予了一些特殊的扶持政策，这些政策大多具有改革的实验意义。政策一旦成熟，很快就会延伸到更广的范围甚至全国，然后国家中心城市的政策优势就拉平了。因此，在获得政策扶持许可后，国家中心城市应加快推进步伐，积极稳妥地使用相关政策，不仅充分释放政策红利，还应发挥好政策测试的作用。
第三，改革土地规划管理体制。
要实现郊区的良性发展，需要在城市周围划定城市扩展区域，简化该区域的土地使用管理和审批程序，允许土地使用行为主体和产权主体自主交易，按照法律规范自主选择建设用地。地方政府只负责在事前或事后审查土地使用行为的合法性和合规性。通过这样的努力，城市将逐渐走上自然进化的轨道，城市郊区形态将逐渐变得合理。可以说，土地规划管理体制改革几乎没有突破问题，需要选择一两个国家中心城市在这方面进行试点。
(作者陈明，中国社会科学院政治科学研究所副研究员)
