最初的标题“特别国债”有多特别？3月27日，中共中央政治局召开会议，研究部署进一步推进疫情防控和经济社会发展的措施。会议建议加大宏观政策力度，出台一揽子宏观政策措施。在财政扩张方面，主要做了三项安排:扩大地方政府专项债券规模，适当提高财政赤字比例，发行专项债券。其中，特别国债被业内视为“特殊时期的特殊措施”，在中国历史上仅发行过两次。

什么是特殊国债？

华泰固寿张继强的团队表示，与普通政府债券不同，发行特别政府债券是为了服务于特定政策，支持特定项目的需求。专项国债纳入中央国债余额管理，国债余额在发行时进行调整，但纳入中央财政资金预算，不计入财政赤字。在发行过程中，国务院首先需要要求NPC常务委员会对政府特殊债券的发行进行审核，并在年底调整政府债券的余额限额。然后财政部决定根据票据发行特别政府债券，并根据具体的投资方向使用。

特别政府债券有许多优点。该小组表示，包括为特定目的的释放，更符合当前应对疫情影响的政策目标。向中央政府增加杠杆的直接手段可以防止地方政府债务增长过快。使用更灵活等。

日本、韩国、智利、阿根廷等国均发行了特别政府债券，主要用于应对地震等自然灾害以及其他灾后恢复、金融危机或主权信用危机对冲。

中国历史上只发行过两次。

中国在历史上先后于1998年和2007年发行了两种特别政府债券，2007年发行的一些特别政府债券在到期后继续发行。

具体而言，1998年8月，财政部宣布将向工业、农业、中国和建筑业四大国有银行发行2700亿元30年期专项国债，以补充四大银行的资本，化解不良资产，提高资本充足率。据公开资料显示，1998年，四大国有银行的不良资产比例达到20%。为了处置不良资产，财政部还成立了四大资产管理公司，分别与四家银行联网。

《新京报》记者浏览了四大银行的财务报告，还可以找到特别政府债券的记录。例如，在中国工商银行2008年财务报告和中国农业银行2010年财务报告中，特殊国债被列在资产项目的“重组债券”中。CICC讨债团队表示，1998年发行的特种国债在防范系统性金融风险、推动中国银行业改革、提升中国金融业国际认可度等方面发挥了重要作用。

第二次发行特别国债是在2007年。当时的背景是，由于对外贸易和外汇收入的不断增加，中国的基础货币不断升值。同时，外汇储备管理也进行了改革。此次共发行8只规模为1.55万亿元、期限为10年15年的特别国债，其中向公众发行0.2万亿元，用于从央行购买汇金公司的现金和股权，并为成立中投公司注入资金。

前财政部部长楼继伟在公开讲话中多次提到利用“特别国债购买外汇储备”。在2019年12月下旬的“地方债券市场建设与发展研讨会”上，楼继伟也提到政府债券流动性不足，而债券发行机制没有利率扭曲，流动性较好。可以考虑大规模发行特种国债。例如，发行特别国债购买一半的外汇储备，可以向市场发行约10万亿元的国债。流动性充足的国债可以为央行提供货币政策工具。

除了向公众发行的0.2万亿元外，还有1.35万亿元的专项国债，是针对当时未上市的农行的。因为根据《中华人民共和国中国人民银行法》，中央银行不得透支政府财政，也不得直接认购或承销政府债券和其他政府债券。

这1.35万亿特别国债反映在央行的资产负债表上。《新京报》记者从2007年央行货币当局的资产负债表上看到，央行对中央政府的“债权”从1月底的约0.28万亿元增加到年底的1.63万亿元。2017年，一些2007年到期的政府特别债券继续定向发行。截至2020年2月，央行资产负债表中的“中央政府债权”余额为1.53万亿元。

据CICC稳健的催收团队称，2007年发行的这种特殊债券被认为有利于抑制经济过热，缓解央行的流动性对冲压力，具有与货币政策相协调、进行宏观调控的功能。

这个问题可能会被更多地用来促进消费。

目前，宏观经济受到一种新流行病的冲击。最近，市场开始讨论更多的特别政府债券。北京大学光华管理学院院长刘桥认为，在当前疫情的影响下，经济增长存在更大的不确定性。如果经济受到严重损害，就必须加快反周期调整，以稳定经济。为了应对政府收入下降、支出大幅上升的财政缺口，特殊国债的低成本和长期特性是填补财政缺口的理想途径。

悦凯证券首席经济学家李麒麟表示，发行特别国债可能会更多地被用来促进消费，并通过扩大消费来抵消外部需求对经济的拖累。对于消费促进，不仅可以将支出的选择交给居民部门和市场，从而更好地发挥市场配置资源的效率， 而且可以有效切断“海外经济体正常的企业生产和居民消费受到影响——外部需求大幅减弱——居民收入减少——国内消费支出大幅减少——以内需为导向的企业收入减少——企业因生存而下岗——失业增加——国内消费进一步减弱”的恶性循环，充分发挥消费的杠杆作用，带动上下游产业的需求，更好地稳定增长和就业。

新京报记者程主编校对