原标题:全球抗疫展望|为什么志愿者活动在日本疫情期间陷入低迷

阪神地震与灾难志愿者

1995年1月17日，日本关西地区发生7.3级“阪神地震”。由于灾害的规模，政府部门陷入瘫痪，“公共援助”部队无法首先赶到灾区开展救灾活动。

在这种情况下，社区居民的“自助”和志愿者及非营利组织的“互助”成为灾后早期救援活动的核心力量。据不完全统计，阪神地震后，日本各地130多万志愿者赶赴灾区开展救援活动，促使整个日本社会意识到“灾难志愿者”可以发挥的巨大作用。也正是在这个意义上，1995年被日本社会视为“志愿者的第一年”。

所谓“灾害志愿者”，是指地震、洪水等自然灾害发生后，自发前往灾区开展救援活动的志愿者。阪神地震后，日本政府深刻认识到，“救灾志愿者”已经成为仅次于行政部门和社区(居民)的救灾“第三主力军”。

有鉴于此，1995年7月，日本政府紧急修订了《救灾基本法》，规定各级政府应努力创造有利于志愿者参与救灾活动的制度环境。同年12月，日本内阁决定将1月17日定为“防灾志愿日”。1998年，日本政府颁布了《特定非营利活动促进法》(又称《非营利法》)，旨在为小规模志愿组织注册为法人提供便利的渠道。此后，日本逐渐成为一个志愿服务意识高、志愿服务体系相对完善的国家。

社会福利协议与灾难志愿者服务体系

阪神地震后，日本逐步建立了以社会福利协议为核心的灾难志愿者服务体系。社会福利理事会是指根据《社会福利法》的有关规定成立的以促进基层社会福祉为组织使命的非政府慈善组织，是社会福利法人。其组织系统包括全国社会福利协会和在每个地方自治机构下成立的社会福利协会。其中，地方一级的社会福利协定还包括县社会福利协定、政府法令指定的市政协定、镇村社会福利协定以及大面积和小面积社会福利协定。

为志愿者，特别是灾难志愿者提供登记、管理和支持服务，是社会福利协会的核心职能之一。平时，社会福利协议委员会非常重视志愿者的登记和管理。同时，它还建立了一个临时渠道，供志愿者在紧急情况下进行登记。一旦发生灾害，国家社会福利协议将迅速发布灾害信息，并通过网络、社交网络和其他新媒体动员志愿者参与救援。

与此同时，受灾地区社会福利协议将很快建立一个“灾难志愿者中心”，接收和协调志愿者活动。总的来说，由社会福利协议设立的“灾难志愿者中心”包括总务部门、志愿者部门和公共关系部门。其中，总务部门负责救灾物资的管理和分配，并负责与政府、非营利组织和其他机构的联络和协调。志愿者部负责设立和管理志愿者签到台和志愿者休息场所，并统计每个灾区需要的志愿者人数。公共关系部负责收集和发布灾区和居民避难所的信息，并负责编制相关宣传传单，分发给居民和志愿者。

据我们观察，由社会福利协议设立的“灾难志愿者中心”可以在灾难发生后3天内顺利进入工作状态。为了支持“灾难志愿者中心”的有效运行，受灾政府的“救灾指挥部”有义务向“灾难志愿者中心”提供运行资金和相关救援物资。当然，也有许多公益组织和公民个人热情地为“灾难志愿者中心”捐款。此外，政府的“救灾总部”将根据需要向“救灾志愿者中心”派遣工作人员，并命令其负责政府与救灾志愿者中心之间的沟通和协调。为了确保志愿者的人身安全，社会福利协议将有义务为已注册的志愿者提供相关的保险服务。换句话说，只有持有保险证书的志愿者才能参加救灾活动。

新皇冠肺炎的传播与志愿者活动的压抑

日本政府将可能的公共危机分为“大规模自然灾害”、“重大事故”、“重大事件”、“武装袭击”和“其他危机”。其中，由疫情引发的公共卫生危机属于“其他危机”。

我们观察到，日本志愿者以各种方式参与了2007年在大阪丹吉里的“西尼罗河热”流行病的预防和控制。当然，“西尼罗河热”传染病的传播风险相对较低，也没有人与人之间的传播。

然而，我们也注意到，

新流行的肺炎已进入日本，并逐渐蔓延到今天。日本的志愿活动并没有广泛参与应对这一流行病，而且似乎处于“抑郁”状态。与此同时，我们甚至观察到，日本各地的社会福利协定和许多志愿组织已经发布公告，取消或推迟志愿活动。为什么？

原因之一是新的冠状肺炎疫情的特殊性和政府采取的应急措施限制了志愿者活动的开展。

众所周知，新皇冠病毒的传播风险极高。目前，世界上还没有找到有效的治疗方法。日本政府已经决定，新的冠状肺炎将对国民健康构成重大威胁，并立即通过了该法的紧急修正案，将其纳入“指定传染病”并采取相应的控制措施。然而，由于医疗资源的限制，日本政府至今无法对聚合酶链反应进行全面的调查。与此同时，受现行法律相关规定的制约，日本政府难以实施“硬核”措施，如强制关闭城市或强制隔离，这导致了日本新发冠状肺炎感染人数的持续增长，疫情危机尚未得到根本控制。

面对这一严峻形势，日本政府不得不采取“从坟墓中请求”的策略来延缓疫情的蔓延。日本独有的词“自律”的意思是“自我约束、自我约束和自我管理”。它是日本在漫长的历史进程中形成的独特的社会文化传统。它具体指的是“面对自然灾害或事故等重大紧急情况时的一些社会共识和意识”。由此，我们不难发现“自律”是一个主观性很强的词。然而，“要求自律”意味着政府当局要求所有社会主体自愿合作，同时它隐含着某种“秩序”，甚至可以用“禁止”一词来代替。此外，在变相禁止户外活动的情况下，包括志愿者在内的所有日本公民都必须减少“不必要和不必要的”户外活动。这是日本志愿活动在疫情期间陷入低迷的原因之一。

当然，我们必须看到，在志愿者“安心”的背后，是日本广泛的突发公共卫生事件应急管理网络。该网络由三级政府和两大系统组成，即由卫生、劳动和福利部及其八个地区分支机构组成的中央政府公共卫生危机应急管理系统、13个防疫机构、47所国立大学及其附属医院的医务部门、62所国立医院、125所国立疗养院和5所国立研究所，以及由县卫生局、卫生实验室、卫生研究所、县医院、镇村及其卫生中心组成的地方政府公共卫生危机应急管理系统。基于“三级政府、两种制度”的纵向制度管理和横向区域管理，日本政府已经基本实现了对新皇冠肺炎疫情危机的有效控制，暂时不需要志愿者活动的深入干预。

第二个原因是志愿者活动所需的“紧迫性”和“准确性”限制了志愿者活动的发展。

所谓“紧急”是指灾后志愿者前往灾区开展救援活动的速度。所谓的“准确性”是指志愿者提供救援活动的效率。

在新的冠状肺炎流行期间，日本政府发布“要求自行消灭”政策后，疫区外的志愿者很难迅速完成他们的活动。换句话说，疫区外的志愿者很难保证志愿者活动所需的“紧迫性”。另一方面，面对不断蔓延的紧急情况，日本政府和其他相关机构无法首先向志愿者提供专业指导。

与此同时，日本政府和其他相关机构无法为打算开展救援活动的志愿者提供足够的人身安全，考虑到感染途径不明和无症状感染者人数不明的感染病例不断发生，更无法确保避免志愿者活动造成的“群体感染”。换句话说，新皇冠肺炎疫情的特殊性直接导致日本无法确保志愿者活动的“准确性”。正是因为志愿者活动的“紧迫性”和“准确性”无法得到保证，日本志愿者活动才进入了“低迷”状态。

第三个原因是，对流行病危机的高度专业化反应限制了志愿活动的发展。

一般来说，我们可以把志愿者分为“普通志愿者”和“专业志愿者”。以此次疫情为例，我们可以将防疫志愿者分为“普通志愿者”和“专业志愿者”。其中，“普通志愿者”是指对专业防疫知识知之甚少或一无所知的志愿者。“专业志愿者”包括两大类，一类是接受过传染病预防教育和培训的专职专家志愿者，另一类是具有相关医学专业知识和专业技能的兼职专家志愿者。

显然，应对新的冠状肺炎疫情需要专业志愿者的参与。然而，根据日本内阁办公室2007年发布的数据，只有2.5%的志愿者拥有医生等专业资格。此外，鉴于许多医院医务人员的集体感染，日本政府认识到，即使专业志愿者也无法确保自身安全。为此，日本政府不断强调防疫和控制的专业性，以尽可能降低感染风险，从而极大地限制了包括专业志愿者在内的志愿者活动的发展。

志愿者和公益组织参与防疫控制的选择

尽管志愿者参与预防和控制疫情受到各种限制，但这并不意味着日本志愿者活动已经完全“消失”。我们观察到，日本的许多志愿者已经转向在线服务或个人非接触方式，在其能力范围内开展志愿活动。例如，东京街头的商店免费为行人提供面具。一名女高中生向当地政府捐赠了600多个自制面具。

此外，一些公益组织也在各自的业务范围内积极开展预防和控制疫情的公益活动。我们观察到，日本的许多公共福利组织积极向在家停课的儿童提供学习咨询服务，或通过项目等向贫困群体提供食物运送服务。例如，兵库社区基金会是一个公共福利财团，它向社会开展筹资活动，并通过公平和透明的程序将筹资资金分配给致力于流行病预防和控制活动的非营利组织和志愿组织。另一个例子是，公益财团佐贺未来创建基金，一方面向在家封闭的儿童提供援助和生活援助基金，另一方面通过其\”佐贺灾难基金\”向地方政府捐赠防疫和控制所需的资金。另一个例子是京都区域创建基金，这是一个公共福利财团，它设立了一个流行病预防和控制应对基金，并向在流行病期间遇到困难的非营利组织分配资金。这些迹象表明，日本的志愿活动和公益活动并没有完全“消失”。他们密切关注疫情期间超出政府能力的领域，并通过项目创新积极应对。

(作者于是上海外国语大学国际关系与公共事务学院公共管理系执行主任、副教授，是上海外国语大学日本文化与经济研究所硕士研究生)

责任编辑:张深