深化农村土地制度改革应寻求双赢

土地是连接城乡的重要纽带和关键要素。建立和完善同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体建设用地市场准入制度，将其创新优势转化为经济治理效率，有利于推进高标准市场体系建设，理顺城乡经济周期，促进经济高质量发展。

今年以来，新版《土地管理法》已经实施，有关市场化要素配置改革的政策文件陆续出台。然而，农村集体建设用地市场准入制度在前进的道路上仍面临诸多矛盾和挑战。当前，我们要重点处理好以下几个关系。

处理当地土地转让的利益。在一定程度上，依靠土地出让收入和土地融资进行建设已经成为许多地方的普遍模式。农村商业建设用地进入市场后，建设用地供应的主体将成为政府和集体并存，这将影响国有土地使用权的一级市场，进而影响地方政府的融资能力。如果不能降低地方政府对土地出让收入的依赖，农村集体建设用地市场准入制度的应用将会受到“挤压”。对此，应尽快制定征地公共利益认定的具体标准，建立征地目录清单，堵塞以土地规划权替代征地权等漏洞。

处理好城乡工业争地的关系。对于有限的建设用地资源应该优先用于发展农村工业还是城市工业，人们往往从不同的角度做出不同的选择。地方政府通常更愿意在高生产回报的行业中使用土地要素。但是，没有农业和农村的优先发展，没有更多的生产要素向农村流动和汇聚，就很难缓解城乡发展的不平衡，实现四个现代化(工业化、信息化、城镇化和农业现代化)的同步，写一篇振兴农村的大文章。目前，农村地区新的产业和形式不断涌现，具备了重塑农村发展产业体系的空条件。关键在于充分利用集体所有的建设用地，促进农村一、二、三产业的整合和发展。

处理存量和增量土地利用之间的关系。农村集体建设用地存量规模涉及市场进入潜力的判断。目前，农村宅基地空的占用率相对较高，随着城市化进程，“人地分离”现象将会更加普遍。从长远来看，农村集体建设用地入市政策应坚持存量优先、增量兼顾的原则，推进农村集体建设用地入市和农村宅基地制度改革，提高土地利用效率空。为此，要加快建立和完善农村存量建设用地的振兴机制，努力畅通农村闲置宅基地和废弃集体公益性建设用地转为集体经营性建设用地的市场准入渠道。

处理好土地增值收益的分配关系。在允许农村集体建设用地直接进入市场的条件下，理顺收入主体与收入分配的关系成为一个不可回避的问题。因此，要加快建设适合国情、兼顾国家、集体和农民的土地增值收益分配体系，建立和完善国家与集体之间、集体经济组织内部的土地增值收益分配方式和相关制度安排，因地制宜地确定合理的增值收益比例。规范农民集体土地收入的内部分配关系，防止集体经济组织中的少数人非法处置和侵占集体建设用地的市场收入。财政部和原国土资源部发布了《农村集体管理建设用地土地增值收益调节基金征收使用管理暂行办法》，明确规定政府通过调节基金分享土地增值收益和具体征收比例。此后，试点地区因地制宜地引入了调节基金的征收比例，农村集体建设用地收入分配机制逐步规范。从试点结果看，国家、集体和农民在深化农村土地制度改革中实现互利共赢是完全可能的。

(作者刘小萍，国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所副研究员)